*Hacienda y Bienestar: 3 Cambios de Titulares
*Gobernación y Comunicaciones Acumulan 2
*Los 9 los Tipos de Designaciones de Gobierno
*Componentes Políticos, Económicos y Jurídicos
Por Ezequiel Gaytán
Existen, al menos, cinco tipos de crisis de gabinete. La primera se refiere a un gabinete ineficaz, debido a la impreparación o improvisación de los titulares de las secretarías de Estado, a la falta de resultados y a la deficiente atención a las demandas y necesidades sociales. La segunda alude a los conflictos y escasa voluntad de colaboración entre los miembros del gabinete. Sobre todo, cuando hay intereses de grupos en conflicto debido a ambiciones políticas y económicas. La tercera ocurre cuando el presidente o primer ministro le pide la renuncia a tres o más miembros de su gabinete o los permuta en el mismo día con el fin de intentar alinear o realinear a su equipo de trabajo y, simultáneamente, enviar un mensaje a su propio gabinete y a la opinión pública subrayando que él es quien conduce al gobierno. El cuarto tipo de crisis, pocas veces visto, ocurre cuando son los miembros del gabinete quienes le renuncian al presidente o primer ministro. Se trata de un fenómeno que se aprecia a lo largo del periodo gubernamental. Acontece que cada año uno o dos miembros del gabinete presentan su renuncia debido a que no están de acuerdo o tienen desavenencias con el presidente o primer ministro. Finalmente, la quinta crisis se aprecia cuando el titular del poder Ejecutivo cambia con demasiada frecuencia al titular de alguna cartera significativa en el gabinete. Más aún, cuando se trata de una Secretaría o Ministerio de relevancia política, por ejemplo, Gobernación o Hacienda o Bienestar.
En el caso mexicano es notorio que la Secretaría de Bienestar, la cual es la Institución emblemática del gobierno del presidente López Obrador ya tenga tres cambios en tres años de administración. Inició con la señora María Luisa Albores González, la sucedió en el cargo el señor Javier May Rodríguez y recientemente esa cartera la ocupa la señora Ariadna Montiel Reyes. Lo mismo podría decirse de la Secretaría de Hacienda que también ha sido renovada y ya ocupa esa titularidad el tercer secretario. Léase, Carlos Manuel Urzúa Macías, Arturo Herrera Gutiérrez y Rogelio Ramírez de la O. Es importante lo anterior, pues si los cambios hubiesen sido en las secretarías de Turismo o de Cultura no tendrían la misma trascendencia. Sin que se concluya que sendas instituciones carecen de relevancia, pues si la tienen, pero no el mismo impacto político que Hacienda o Bienestar.
Mucho se ha discutido acerca del perfil de quien debe ocupar una secretaría de Estado. Es cierto que la Constitución Mexicana no exige que los titulares deben tener alguna carrera o estudios de licenciatura, con lo cual estoy de acuerdo. Pero eso no significa que el presidente designe colaboradores improvisados o desconocedores de los temas. De ahí que, por ejemplo, secretarías como Hacienda o Salud deben tener titulares conocedores de las respectivas exigencias del perfil del puesto. Aunque no necesariamente esa ha sido la historia; así tenemos el caso de que el presidente Ernesto Zedillo nombró al abogado José Antonio González Fernández en la cartera de Salud y lo mismo hizo Felipe Calderón en esa Secretaría al designar al economista Salomón Chertorivski. En ambos casos las subsecretarías fueron ocupadas por médicos y los periodos de esas personas fueron relativamente cortos.
Los gabinetes existen desde que el hombre vive en sociedad y se establecieron formalmente los gobiernos, pues se trata de personajes que asesoran al líder del grupo y, con el tiempo se han especializado en áreas de conocimiento. Lo mismo ocurrió en el campo de la milicia. Los grandes generales, aparte de tener ejércitos eficaces y disciplinados, dispusieron de un cuerpo de ayudantes especializados en las diferentes armas y servicios de la guerra.
Por lo anterior, sin importar el momento histórico, la ubicación geográfica o el régimen político, encontramos que los gobiernos para su adecuado funcionamiento obligadamente necesitan de un orden y de una organización llamada aparato burocrático con división del trabajo, mandos claramente diferenciados, cuya cúpula la integran colaboradores cercanos bajo la premisa de la confianza. En su origen, las primeras designaciones debieron recaer en familiares y miembros del entorno más íntimo del líder, pero muy pronto ese círculo seguramente se vio obligado a sumar a conocedores, expertos y personas competentes.
COMFIANZA, LEALTAD, CAPACIDAD Y SERVIDUMBRE
Se trata del imprescindible respaldo de un grupo de colaboradores que permanecen organizados bajo el principio de la organización funcional, toda vez que la complejidad de la acción gubernamental o Administración pública obliga cada vez más a la especialización de sus miembros.
Los miembros del gabinete, además de formar parte de la cúpula gobernante, responden por lo menos a tres principios esenciales: confianza, producto de méritos obtenidos a través del tiempo; lealtad, frecuentemente cercana a la ideología del presidente o primer ministro y, por lo mismo, a las formas de pensar y trabajar. Aunque es común que ese principio también se vincula a la servidumbre incondicional y, capacidad, derivada de la eficacia de las tareas encomendadas. Además, los integrantes de un gabinete o también llamado cuerpo de gobierno son figuras que, en ocasiones, carecen del carisma, la legitimidad, legalidad o el liderazgo del presidente o primer ministro.
El imperativo que tiene el titular del poder Ejecutivo de cualquier nación es el de rodearse de auxiliares hábiles en ciertas tareas o expertos en materias específicas, lo cual constituye un aspecto fundamental de la conformación histórica de los gabinetes y de la evaluación del gobierno.
En este recuento conviene hacer notar que desde el siglo XIX con el advenimiento de las democracias, los gobernantes empezaron a incluir dentro de sus gabinetes a personajes de otros partidos políticos o de ciertos gremios poderosos o de grupos de interés y económicos, pues con esa lógica política crearon canales o puentes de comunicación con las fuerzas políticas y así decantaron mecanismos de ejercicio del poder. Dichos mecanismos son componentes políticos, económicos, jurídicos, sociales y administrativos que han cimentado y, en ocasiones anquilosado, al aparato público.
La existencia de los gabinetes permanece estrechamente vinculada a las necesidades de apoyo de un dignatario. Incluir o cooptar figuras que cuentan de alguna forma del asentimiento social le significa al gobernante el afianzamiento a su investidura. De ahí que cuando un secretario de Estado es nombrado sus antecedentes son significativos. No es lo mismo nombrar personajes con reconocimiento social o profesional que a desconocidos. Aquí lo importante para un presidente o primer ministro es saber cuándo es preferible designar a alguien socialmente reconocido por su trabajo en la Administración pública y cuándo nombrar a un líder social. Por cierto, la experiencia nos dice que en lo general los luchadores sociales no llegan a ser tan competentes cuando ocupan un cargo en el gabinete debido a la formalidad del cargo y su obligada sujeción a las normas y procedimientos.
La historia junto con las circunstancias económicas, políticas, militares y sociales son factores que acotan las decisiones de un dignatario al conformar su gabinete. No es lo mismo designar a un secretario de la Defensa en épocas de paz que en épocas de turbulencias internas o externas. Lo mismo acontece con los perfiles de quienes serán titulares en las carteras de Gobernación, Seguridad Pública, Hacienda o Bienestar. Consecuentemente definir un gabinete dedicado a apoyar un proyecto político gubernamental es un asunto serio y, por lo mismo, la integración de un gabinete incluye subsecretarios e incluso directores generales en áreas estratégicas.
Además de lo anterior, al analizar un gabinete debe examinarse la jerarquía al interior de los mismos, pues hay un orden de precedencia que se observa en algunos países bajo la figura de “jefe de gabinete”, la cual es de suma importancia, ya que se encarga de realizar el trabajo desgastante de alinear al equipo y evitar conflictos o algún tipo de descarrilamiento. En México ese cargo lo ocupa la Secretaría de Gobernación y ejercer esa función incluye a los gobernadores y parlamentarios del partido político en el gobierno. La extitular de esa cartera, Olga Sánchez Cordero, por lo visto, no ejerció esa función firmemente y de ahí que la crisis de gabinete de la actual administración sea tan visible.
GABINETES ESPECIALIZADOS Y LA CURVA DE APRENDIZAJE
Además de lo anterior, en la Administración pública existe la necesidad del dignatario de coordinar esfuerzos de las diferentes dependencias del aparato burocrático debido a la complejidad de los sistemas y procedimientos administrativos y a la interpretación de los miles de normas que las Secretarías emiten a diario. Consecuentemente se han creado figuras llamadas Gabinetes Especializados tales como Gabinete de Seguridad, de Salud o Económico. Se integran con los titulares de las secretarías, departamentos o ministerios y su deber es organizarse colaborativamente con el propósito de lograr resultados. Esos gabinetes tienden a reunirse una vez al mes a fin de programar el trabajo conjunto y evaluar los resultados. Se trata de fortalecer esfuerzos, optimizar recursos y realizar coordinadamente la ejecución del trabajo. La importancia de esos gabinetes es el trabajo institucional, pues ante los cambios que se suscitan en los gabinetes como es en nuestro sistema político, la remoción que sufre la dependencia no afecte el cumplimiento de metas y objetivos de los programas. Más aun cuando en México los cambios de titular afectan al conjunto de la Secretaría y vuelven a surgir curvas de aprendizaje. De hecho, ese es otro motivo de la actual crisis de gabinete.
El sistema centralista presidencialista, como le gusta al presidente López Obrador, se arroga la decisión de ratificar o rectificar nombramientos en diversas carteras a partir de actos unilaterales, pero con cierta fachada de aseo político. Eso se debe a que tenemos casos en los que existen mecanismos de ratificación desde el Poder Legislativo. Tal es el caso de los embajadores o secretarios de Estado como el de Hacienda o de la Función Pública. Lo cual procede presentando una terna o a un solo individuo. Lo interesante del caso es que dicho procedimiento es una simple formalidad. Hasta donde tengo entendido es un trámite burocrático que, a la larga, su verdadera función es la negociación con los partidos políticos de oposición a fin de pagar o comprar facturas e intercambios de favores. En una organización federal es importante la aprobación del Senado, pero no en la realidad nacional.
La figura de ratificación o rectificación de un miembro del gabinete desde el Poder Legislativo posee sentido en los regímenes parlamentarios, pues tienen diseñada la integración de los gabinetes a partir del uso del poder público y de dividir la jerarquía de un presidente o monarca en calidad de jefe de Estado y, simultáneamente, un primer ministro en calidad de jefe de gobierno. Eso se debe a que corresponde al Parlamento llevar la batuta en gran variedad de responsabilidades gubernamentales.
Los regímenes parlamentarios, sin importar si son o no monárquicos, han diseñado un contrapeso bilateral en la relación legislativo-ejecutivo que funciona como filtro en la interacción de sendas partes, con lo cual la disputa por el poder es acotada y los asuntos públicos no pueden ser frenados o acotados al interés de un sólo partido político.
Un gabinete de régimen parlamentario se integra por miembros del poder legislativo y es encabezado por un par, usualmente jefe de la bancada mayoritaria, que al presidir un gobierno recibe el nombre de primer ministro, con lo cual es el Parlamento quien dirige al gabinete y no el titular del poder Ejecutivo que lo coordina. Un régimen parlamentario suele mostrar tonalidades más democráticas que un régimen presidencialista debido a que la formación del gabinete es resultado de un proceso electivo al interior y entre los miembros del parlamento. Es decir, los secretarios de Estado o ministros también representan a parte del electorado y, consecuentemente, están obligados a dar resultados y no a zancadillear al primer ministro, pues sería una autoflagelación política.
Los rasgos democráticos, sea dicho cuanto antes, son legítimos en los regímenes presidenciales, presidencialistas y parlamentarios. Sin embargo, una singularidad de los regímenes parlamentarios que podrían replicarse en los sistemas presidenciales es lo que se conoce como Gabinete Espejo o Gabinete en la Sombra (shadow cabinet). Se trata de una figura en la cual parlamentarios de las fuerzas políticas de oposición integran un “Gabinete de Oposición” que sirve de contrapeso a las decisiones gubernamentales y que no impide la ejecución de dichas decisiones. Lo que hace es fungir informal y organizadamente como un faro de información crítica y propositiva respecto a lo que hace el poder ejecutivo. El Gabinete espejo carece de validez legal que embride al Ejecutivo, lo que realiza es la función de interlocución con la sociedad a fin de que vea qué otras opciones tenía el gabinete formal cuando tomó una decisión. Desde mi punto de vista sería muy enriquecedor que en México tuviésemos esa figura, pues la crítica constructiva y alternativa acumula conocimientos del ciudadano y amplia su visión acerca de la labor que realiza el presidente de la República, con lo cual indudablemente la demagogia estaría limitada, se intensificaría la transparencia y la rendición de cuentas y se acabaría con el manejo de los otros datos.
El libro de Manuel Quijano Torres, Los gabinetes en México 1821 -2012, editado por el Instituto Nacional de Administración Pública sugiere una taxonomía para la designación de los titulares de los gabinetes en México, a saber: a) Por conveniencia política, la cual es la categoría con mayor incidencia al momento de que son nombrados los integrantes de un gabinete, toda vez que la organización de un gobierno responde a la conducción política de la sociedad; b) Por motivos ideológicos, pues a la par de los motivos políticos, la ideología representa la importancia de la orientación partidista que el titular del poder Ejecutivo dará a las políticas de su gobierno; c) Por imposición de los poderes fácticos, que son los grupos de opinión y de persuasión que operan con instrumentos de presión. Son grupos que han acumulado poder político, económico e inclusive religioso que buscan conservar sus intereses al tener un titular en una cartera del gabinete; d) Por razones económicas, que se destacan cuando se incorpora a un personaje que personifica prebendas de tipo económico-financiero de las grandes corporaciones y que su labor es que todas las partes ganen o sean favorecidas; e) Por pertenencia a la élite, la cual es una razón significativa, pues un individuo que llega a ocupar un cargo ministerial por razones económicas es debido a motivos coyunturales. En cambio, quien pertenece a la élite tiene una capacidad político-económica duradera, pues en gran medida es una designación consecuencia de herencias y apellidos familiares de peso histórico; f) Por méritos profesionales, sobre todo porque en cuestiones políticas, técnicas y administrativas se requiere de profesionales para toda la actividad gubernamental. Son designaciones sustentadas en la exigencia del perfil de que esa cartera funcione con eficiencia y eficacia, sin que importe mucho la filiación partidista; g) Por motivos afectivos y amistosos, aquí encontramos la parte de lo íntimo, lo privado y el afecto de un presidente por el designado. Es un nombramiento subjetivo y es común encontrar en la historia que dicho tipo de encomienda tiende a desembocar en connotaciones negativas, tanto para el gobernante, como para la Administración pública; h) Por vínculos familiares (nepotismo), lo cual es muy común en la historia antigua y contemporánea de las naciones, pues confiar en la familia y los lazos de sangre es fortalecer al núcleo de poder celular. En el caso mexicano es un tipo de designación que se prohibió desde la administración de Miguel de la Madrid y que sigue vigente hasta nuestros días. Finalmente, i) Por cuestiones de tipo religioso, que ya no es común en contextos de laicidad. Sin embargo, fueron designaciones importantes debido a las alianzas políticas que se creaban con las instituciones teológicas y, a la vez, por los significados de espiritualidad y misticismo que impregnaban los sacerdotes al gabinete y al dignatario. Además, un representante de los intereses religiosos en un gabinete permite crear alianzas de gran valor político y económico.
La taxonomía aquí expuesta es importante porque de los nueve tipos de designaciones, el presiente López Obrador, excluyendo los rubros de nombramientos familiares y de tipo religioso ha designado a las personas de su gabinete al amparo del resto de la tipología descrita. De ahí que queda claro que, por lo menos en este caso, no hay transformación, ni originalidad, ni deseo de transitar a la transparencia y rendición de cuentas en lo que a su gabinete corresponde.
Los gabinetes representan al equipo de colaboradores de un presidente o primer ministro. En el caso mexicano, además de personificar a los grupos de interés, a los gremios, las élites, a las amistades, a los grupos económicos y a los profesionales del servicio público son actores de la lucha por la sucesión presidencial, pues la Administración pública es la arena política de esa contienda. De ahí que, aunque el presidente López Obrador haya mencionado algunos nombres de precandidatos de su partido a sucederlo, pudiesen aparecer nuevos precandidatos debido a las carteras que ocupan. El caso de la secretaría de Gobernación es un ejemplo.
En lo personal leo una crisis de gabinete por la falta de resultados en materia de políticas económica, de seguridad pública y de desarrollo social. Tengo la impresión de que el presidente López Obrador también está insatisfecho con los resultados obtenidos en esos rubros y, por lo mismo, los cambios en su equipo cercano de colaboradores. Tal vez se deba a que el titular del poder Ejecutivo no es claro en lo que desea o tal vez sus colaboradores no le entienden o quizás la crisis se deba a que las partes no han logrado definir qué es un cargo público y qué es un encargo partidista. No lo sé, pues es costumbre presidencial desde Álvaro Obregón no dar explicaciones de los nombramientos y cambios en el gabinete.
Estamos a mitad del camino y vivimos, al menos, siete crisis: la sanitaria, la laboral, la económica, de seguridad, la educativa y la institucional y, ahora, de gabinete. Lo cual es grave, ya que el diagnóstico de un deficiente equipo de colaboradores que no da los resultados esperados acaba por desilusionar a los votantes y algo peor, nos aleja del crecimiento y del desarrollo.
